La Constitución española y el Presupuesto del Estado

Date01 March 1980
DOI10.1177/002085238004600103
Published date01 March 1980
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La Constitución española
y el Presupuesto del Estado
CDU 336.12 : 342.071(46)
por
César ALBIÑANA GARCIA-QUINTANA,
Catedrático de Universidad
e Inspector de los Servicios
del Ministerio de Hacienda
I. Introduccifn
chos y libertades defendia el de senalar el limite
a los gastos publicos anuales en una epoca
La Hacienda Publica estd en el nacimiento
en
mismo
que todavia subsistian las exoneraciones tri-
de las Cortes, de los Parlamentos o de
butarias en favor de las clases nobiliarias
las demas Asambleas de representac16n
y
poli-
eclesidsticas y en que se financiaban los
tica
gas-
con participacion del estamento popular.
tos pdblicos casi exclusivamente con impuestos
Era, por tanto, obligado que las Constituciones
sobre el consumo familiar (3). Y como en el
politicas al establecer la composici6n, las atri-
regimen constitucional correspondia al Parla-
buciones y las relaciones de las Camaras le-
mento controlar -
en sentido de dominio -
gislativas, se ocuparan de los principios y de
la acci6n del Gobiemo, no se encontr6 mejor
las instituciones de la Hacienda Publica. Y asi
instrumento juridico a tal fin que el Presu-
puede comprobarse en los textos constitucio-
puesto.
nales, propios y for£neos, que dedican varios
de sus preceptos a las ramas mas importantes
Un ejemplo de cuanto acaba de exponerse
y caracteristicas de cualquier Hacienda Public-
se halla en nuestra historia constitucional. Basta
ca : los tributos, los gastos p6blicos y el Pre-
comparar los preceptos que la Constituci6n
supuesto que corona a ambos (1).
de 1812 dedica a la Hacienda Publica y los
contenidos en la de 1845. Y del tratamiento
De lo hasta aqui expresado parece despren-
constitucional del
derse
Presupuesto desde la 6ptica
que el Presupuesto es un producto del
a
parlamentarismo
que me vengo refiriendo, acaso sea mod6-
y un capitulo de la Consti-
lica -
tuci6n.
no en sentido t6cnico -
la Constitu-
Y no es asi, en efecto, porque desde
ci6n de 1931
hace
(4). Parafraseando en
siglos
parte a
y con regimenes politicos no consti-
Goldscheid
tucionalistas
podria afirmarse que el Presupuesto
se preparaban documentos con
no es s6lo la
previsiones de
espina dorsal de toda la estruc-
gastos e ingresos (2). Ahora
tura del Estado, como dicho autor
bien, si concebimos el Presupuesto
expresa (5),
con la vir-
sino tambi6n el cors6
tualidad juridica,
que el Parlamento coloca
con la consistencia econ6-
todos los anos al Gobierno
mica
para asegurar su
y con la trascendencia nacional que alum-
br6 la doctrina
supremacia, a pesar de que entonces gozaba
que di6 paso al Estado de
de
Derecho,
gran predicamento la teoria de la divisi6n
es indudable que la instituci6n pre-
supuestaria
y del equilibrio de los poderes legislativo, judi-
es hija legitima del siglo XIX y
cial y ejecutivo.
que encuentra su amparo en la Constituci6n
y su sustento en las votaciones parlamentarias.
Pero desde dicha 6poca han cambiado sus-
A la « constitucionalizac16n » del Presupuesto
tancialmente las relaciones Parlamento-Gobier-
y a que 6ste fuera aprobado por la Camara
polftica, asimismo cooper6 el ejercicio de la
representaci6n popular que entre otros dere-
(3) Contemporáneamente discurren en otro sentido
las presiones politicas por el sustancial incremento
de los impuestos directos. Se pide limitación de los
(1) V. los acopiados y presentados por Fernando
gastos públicos desde el sector de las unidades eco-
Santaolalla L6pez en el núm. 59/1979 de Hacienda
nómicas mejor dotadas o, al menos, que se financien
Pública Española (págs. 275 y sigs.). Asimismo, la
según el principio de
« beneficio » o de « equivalen-
ob. de Esteban López Escobar Fernández: Los
cia », no según el de
« capacidad económica ».
origenes del Derecho presupuestario español, Instituto
(4) Fue objeto de implacables censuras por la ex-
de Estudios Administrativos, Madrid, 1971, 432 págs.
tensión que se dedicó a la Hacienda Pública (título
(2) Por ejemplo, la investigación de don Ramón
VIII). V. los consideraciones de Niceto Alcalá-Za-
Carande: Carlos V y sus banqueros, Madrid, 1949,
mora en la ob.: Los defectos de la Constitución de
que en su pág. 56 afirma que a comienzos del siglo
1931 (Madrid, 1936), págs. 193 y sigs.
IX, y desde luego en el X, ya elaboraban presupues-
(5) En la rev. Hacienda Pública Española, núm.
tos los árabes.
34/1975, pág. 200.


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-~-----~--
no aun dentro de un Estado de corte demo-
supuesto del Estado para su remisi6n al Con-
crdtico. La politica econ6mica corresponde en
greso de los Diputados.
gran medida al Gobierno. La aprobaci6n de
El articulo 54 de la Ley General Presupues-
cualquier ley permite al Parlamento examinar
taria establece el procedimiento a seguir y enu-
y, en su caso, censurar la actuaci6n del Go-
mera los documentos que se han de unir al
biemo. Las leyes de gasto p-dbhco tienen hoy
correspondiente anteproyecto, esto es, al que
mucha mas trascendencia que la Ley del Pre-
el Ministro de Hacienda somete al acuerdo del
supuesto ; es mas, la cuantia de las « obligacio-
Gobiemo. El calendario previsto en la Ley
nes consolidadas ~ presentes en el Presupuesto
General Presupuestaria ha de ser rectificado
es de tal importancia, que las decisiones par-
en cuanto a la fecha de entrada en dicha Ca-
lamentarias sobre los cr6ditos presupuestarios
mara -
15 de octubre -, ya que el art. 134-3
para gastos discurren por una banda tan estre-
de la Constituci6n establece sean presentados
cha, que derivan a debates sobre episodios ca-
« los Presupuestos Generales del Estado al me-
rentes de inter6s general. Las propias funciones
nos tres meses antes de la expiraci6n de los del
modemas del Estado han trasladado a la esfera
ano anterior:o, es decir, antes de 1° de octubre.
del Gobiemo la mayoria de las preocupacio-
Desde otro
. nes y de las atenciones que tienen sus raices
punto de vista se fundamenta
en las partidas presupuestarias (6). No debe
que la elaboraci6n del Presupuesto del Estado
sorprender,
se encomiende al Gobiemo. Dadas las funcio-
por tanto, que las elecciones de
los parlamentarios en materia de gastos publi-
nes que se encomiendan al mismo (v6ase el
articulo 97 de la
cos con ocasi6n de discutirse el Presupuesto
Constituci6n) y el conoci-
de cada ano, se hayan reducido de modo
miento
ex-
que tiene de la realidad econ6mica
traordinario, ni que la Constitucion Espanola
y de la ejecuci6n del Presupuesto que ha de
de 1978 haya dedicado menos preceptos
servir de valioso antecedente, esti
que
plenamente
la de 1931 a la regulaci6n del Presupuesto
justificado el precepto constitucional de refe-
del Estado. A ello tambien habrd contribuido
rencia.
el hecho de que dicha instituci6n juridica ha
b) Examen, enmienda y aprobaci6n
calado en los comportamientos sociopoliticos de

del Presupuesto del Estado
los espanoles, lo cual permite a la Constituci6n
prescindir de afirmaciones y de proclamas que
Segun el articulo 134-1 de la Constituci6n,
antes
ya forman parte de la realidad social
citado, corresponde a las Cortes Gene-
-
segun
expresion del articulo 3-1 de nuestro C6digo
rales el « examen, enmienda y aprobac16n »
civil
de los c Presupuestos Generales del Estado:o.
-,
y que, por tanto, basta queden inscri-
tas
En
en las respectivas leyes ordinarias.
este punto se estima que la Ley General
Presupuestaria debiera enmudecer, pues corres-
A continuaci6n de este exordio, se examina
ponde a los Reglamentos de las C£maras (v. el
la incidencia de la Constituci6n recientemente
articulo 72-1 de la Constituci6n) establecer
promulgada en las disposiciones sobre la mate-
el proceso a seguir en las referidas fases. Si
ria presupuestaria contenidas en la respectiva
importa destacar desde ahora que el iter pre-
Ley General de 4-1-1977.
supuestario se inicia en el Congreso de los
Diputados (articulo 134-3 de la Constituci6n),
II. El ciclo presupuestario
para continuar en el Senado conforme prev6
en la Constituci6n
el articulo 90-1 de la Constituci6n partiendo,
como se parte, de que el proyecto de Ley de
a) La elaboraci6n del Presupuesto
Presupuesto del Estado es un proyecto legisla-
del Estado
tivo mas que ha de acomodarse en su trami-
taci6n a las disposiciones contenidas en el
Siguiendo la cronologia del propio ciclo pre-
capitulo segundo (« De la elaboraci6n de las
supuestario, se anota, en primer lugar, el apar-
leyes ~) del titulo III (« De las Cortes Gene-
tado 1 del articulo 134 de la Constituci6n,
rales ~) de la Constituci6n vigente.
que atribuye al Gobierno « la elaboracion de
los Presupuestos Generales del Estado ~. Como
En cuanto a la -c enmienda 7, del proyecto
era de esperar el texto constitucional no deter-
remitido por el Gobiemo sigue nuestra Consti-
mina c6mo se prepara el proyecto de Pre-
tuci6n lo que es doctrina general en esta mate-
ria (7). Segun el apartado 6 del articulo 134
(6) Explicando la crisis del Estado nacional mo-
derno, reproduce el prof. Manuel Fraga las siguientes
(7) V. el excelente artículo del profesor Rodríguez
afirmaciones de Laski:
« .....
la autoridad de un
Bereijo:
« La limitación de la iniciativa parlamen-
Estado es función de su habilidad para satisfacer las
taria en materia presupuestaria en el Derecho positivo
demandas efectivas que se le hacen » (
La
crisis del
español », en Revista de la Facultad de Derecho de
Estado, Madrid, 1955, págs. 267-8),
la Universidad de Madrid, núm. 33/1968,


25
que se anota, « toda (...) enmienda que supon-
Parece oportuno consignar aqui unas senci-
ga aumento de los cr6ditos (para...

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