El control del Gobierno sobre las empresas públicas en España (Autonomía versus Dependencia)
| DOI | 10.1177/002085238004600107 |
| Published date | 01 March 1980 |
| Author | Gaspar Arino Ortiz |
| Date | 01 March 1980 |
| Subject Matter | Articles |
El
control
del
Gobierno
sobre
las
empresas
públicas
en
España
(Autonomía
versus
Dependencia)
*
CDU
35.078.4 :
351.9
(46)
por
Gaspar
ARIÑO
ORTIZ,
Catedrático
de
Derecho
Administrativo,
Universidad
de
La
Laguna
El
surgimiento
de
nuevas
formas
organiza-
tivas
para
la
gestion
de
las
actividades
eco-
n6micas
del
Estado
y
demas
Administraciones
Publicas
tuvo
una
doble
motivaci6n :
por
un
lado,
tuvo
como
finalidad
fundamental
la
bus-
queda
de
un
nuevo
marco
juridico
de
actua-
ci6n
que
liberase
a
estas
actividades
de
las
trabas
buroerdticas
y
formalistas
de
la
Admi-
nistraci6n
tradicional.
Pero,
por
otro
lado,
hubo
el
prop6sito
deci-
dido
de
sustraer
tales
actividades
al
control
y
la
influencia
de
los
partidos
y
sus
preocupa-
ciones
politicas; -c
se
trataba
-
escribe
Forst-
hoff
-de
neutralizar
politicamente
(estas
enti-
dades)
respecto
de
los
partidos »
(1).
Esta
fue,
como
he
puesto
de
manifiesto
en
otro
lugar,
una
aspiraci6n
comun
a
todo
el
movimiento
de
creaci6n
de
instituciones
personificadas
que
se
conoci6
con
el
nombre
de
« nueva
descen-
traJizaci6n »
que
Duguit
(y
Hauriou)
patroci-
naron
en
Francia
y
que
en
Espana
defendi6
D.
Antonio
Royo
Villanova
(2).
Una
radical
desconfianza
hacia
la
gestion
funcionarial,
le-
galista
y
rigida,
inspir6
la
Public
Corporation
britdnica,
la
Société
Nationale
francesa
o
los
Entes
de
Gesti6n
italianos.
Se
entendi6
desde
el
primer
momento
que
toda
empresa
de
cierta
complejidad
y
volumen
econ6mico
requiere
un
considerable
grado
de
autonomfa,
frente
a
la
dependencia
tradicional,
politica
y
admi-
nistrativa,
de
los
6rganos
y
agencias
normales
del
Estado.
Esta
fu6
en
todos
los
paises
la
filosofia
inicial
de
las
empresas
publicas
(3).
De
ahi
que
en
un
primer
momento,
la
situa-
ci6n
de
las
empresas
publicas
y
en
su
caso
de
lots «
holdings 3,
pdblicos
fuera
de
gran
auto-
nomia
de
gesti6n.
Ejemplos
clasicos
de
esta
si-
tuaci6n
son
la
BBC,
el
London
Passenger
Transport
Board,
el
IRI
italiano
(en
su
pri-
mera
etapa)
en
el
que,
segun
Ugo
la
Malfa,
el
propio
Gobiemo
no
conocia
con
exactitud
sus
actividades
(4),
o
el
INI
espanol
en
la
6poca
Suances.
Es
la
6poca
de
los
grandes
a
barones ~
de
la
empresa
publica,
de
los
Menichella,
Sara-
ceno
o
Mattei
en
Italia,
de
los
Dreyfus
al
frente
de
la
Renault
en
Francia,
de
Suances
en
Espana
o
de
David
Lilienthal
en
la
Ten-
nessee
Valley
Authority.
Su
dependencia
poli-
tica
es
practicamente
nula.
Pero
tras
esta
pri-
mera
etapa,
los
Gobiemos
comenzaron
a
ejer-
*
Este
articulo
forma
parte
de
una
obra
de
mayor
alcance,
que
bajo
los
auspicios
del
Instituto
de
Estu-
dios
Económicos
está
en
preparación,
sobre
el
mo-
delo
económico
en
la
Constitución
Española
de
1978.
(1)
Ernest
Forsthoff,
Traité
de
Droit
Administratif
Allemand,
9ème
éd.
Bruxelles,
1969,
pág.
742.
(2)
Vid.
mi
libro
La
Administración
Institucional,
Madrid,
1972,
págs.
59
y
ss.
(3)
Vid.
por
ejemplo
para
Francia,
Auby
y
Ducos-
Ader,
Grands
services
publics
et
entreprises
nationales,
Themis,
1960,
pig.
332;
para
Inglaterra,
vid.
Drake,
The
Public
Corporation...,
págs.
26
y
ss.
Sin
em-
bargo,
no
se
debe
abusar
de
las
« generalidades »,
ni
transplantar
sin
más
las
soluciones.
Cada
país
debe
buscar
su
propia
solución
a
estos
problemas,
acorde
con
sus
tradiciones
administrativas,
su
estructura
politica,
la
eficacia
y
preparación
de
su
función
pública,
y
otros
muchos
factores.
Sorprende,
por
ejemplo,
el
caso
de
Alemania,
donde
las
dos
más
grandes
organizaciones
empresariales
del
pais
(ferro-
carriles
y
correos:
Bundesbank
y
Bundespost)
no
han
sido
configuradas
después
de
la
guerra
con
personalidad
jurídica
independiente,
sino
que
siguen
siendo
formalmente
lo
que
fueron
siempre:
estableci-
mientos
públicos,
«
régies
»,
empresas
administrativas,
internas
(sus
empleados
son
funcionarios)
a
las
que
sin
embargo
hoy
se
les
reconoce
capacidad
de
actuar
jurídicamente
como
sujetos.
Idéntico
es
el
caso,
en
España,
de
Correos
y
Telegrafos
o
del
PTT
en
Francia.
En
cambio,
en
Inglaterra,
el
servicio
postal
fué
configurado
recientemente
como
«
Public
Cor-
poration
»,
por
entender
que
esta
era
la
forma
juridica
más
apropiada
para
un
servicio
de
gran
complejidad
técnica
en
nuestros
días,
gran
volumen
económico
y
además
rentable.
Los
ferrocarriles,
prac-
ticamente
en
todo
el
mundo,
están
estructurados
en
régimen
de
Entidad
de
Derecho
Público
(Public
Cor-
poration)
o
Sociedad
mercantil
(Société
Nationale),
pero
no
asi
en
Suecia,
donde,
como
en
Alemania,
constituye
una
empresa
interna
(como
los
Correos
o
la
Administración
de
los
Bosques).
La
verdad
es
que
no
hay
en
esto
una
norma
definitiva.
La
única
norma
es
ésta :
conviene
hacer
a
cada
uno
su
traje
a
la
medida.
(4)
Vid.
Gasoliba
y
Böhm,
Las
nacionalizaciones
en
Europa
»,
en
Libre
Empresa,
n°
9
(1978),
págs.
19
y
37.
70
cer
un
control
cada
vez
mas
intenso
sobre
las
empresas,
haciendo
de
6stas
un
instrumento
de
su
politica
econ6mica
o
social
y
relegando
de
hecho
a
sus
directivos
a
la
condici6n
de
meros
ejecutores
de
sus
6rdenes
e
indicacio-
nes.
Autonomia
-
se
dira
-
no
significa
inde-
pendencia
ni
actuaci6n
a
titulo
de
dueno.
Las
empresas
publicas
por
hip6tesis,
estdn
vincula-
das
a
un
fin
publico,
a
unos
objetivos
nacio-
nales,
marcados
por
el
Estado
(Gobiemo
y
Parlamento),
lo
cual
exige
un
control
de
6ste
sobre
aqu6llas.
Al
Ministro
del
sector
corres-
pondiente,
y
al
Ministro
de
Finanzas
como
coordinador
general
de
la
actividad
financiera
del
Estado,
corresponde
en
tiltimo
termino
diri-
gir
la
actuaci6n
de
las
empresas
publicas.
Esta
ha
sido
la
filosofia,
y
sobre
todo
la
pr6c-
tica
imperante,
en
todos
los
paises
hasta
nues-
tros
dias.
Sin
embargo,
este
planteamiento
de
las
em-
presas
publicas
como
mero
instrumento
de
la
politica
ministerial,
ha
tenido
efectos
desastro-
sos,
y
por
ello,
a
mediados
de
los
anos
60,
se
replanteard
la
etema
cuesti6n
(autonomia
versus
dependencia)
que
brevemente
formulada
por
Robson
es
la
siguiente :
c c6mo
otorgar
a
estas
empresas
el
grado
de
independencia
necesaria
en
su
actividad
diaria,
reservando
al
mismo
tiempo
al
Go-
biemo
la
decision
final
en
los
asuntos
o
directrices
bdsicas
(major
policy
decisions)
...
~;
y
por
otro
Iado « como
estimular
o
permitir
la
direcci6n
segun
principios
co-
merciales,
al
mismo
tiempo
que
se
asegura
la
consecuci6n
de
aquellos
objetivos
socia-
les,
politicos
y
econ6micos
que
exija
el
inte-
res
nacional »
(5).
La
realidad
de
las
cosas,
hasta
ahora, .
ha
sido
que
los
Ministros
han
interferido
constan-
temente
en
la
marcha
de
las
empresas
enco-
mendadas
a
su
tutela
o
direcci6n.
La
situa-
ci6n
de
las
empresas,
d6bil
por
lo
general,
ante
el
poder
de
los
Gobiemos,
les
ha
llevado
a
seguir
d6cilmente
sus
indicaciones,
al
mar-
gen de
que
los
textos
legales
autorizasen
o
no
tales
intervenciones.
Un
Gobiemo -
escribira
Robson
-
consigue
siempre
«
que
las
empresas
hagan
lo
que
61
quiere,
diga
lo
que
diga
el
texto
legal i,.
Nadie
niega,
como
es
obvio,
el
poder
de
dar
directrices
de
gobiemo
a las
empresas
in-
tegrantes
del
sector
publico,
pero
hay
una
gran
variedad
de
matices :
desde
el
poder
de
dar
directivas
de
cardcter
general
respecto
de
los
objetivos
y
criterios
finales
que
la
empresa
debe
perseguir
en
cumplimiento
del
inter6s
na-
cional
hasta
el
poder
de
hablar
y
ordenar
conti-
nuamente
cosas
al
Presidente
o
Director
de
la
empresa,
«
a
la
hora
del
lunch,
en
el
club
o
en
los
pasillos
del
departamento ~
(Robson),
sin
que
quede
claro
ni
para
el
publico,
ni
para
el
Parlamento
ni
para
los
propios
direc-
tores
de
la
Corporaci6n, el
alcance
real
de
dichas
intervenciones.
Esta
mezcla
de
confusi6n
e
irresponsabili-
dad
ha
sido
denunciada
con
cierta
solemnidad
en
Gran
Bretafia,
Francia
y
Espana.
Veamos
en
que
t6rminos.
I.
El
Rapport
Nora
en
Francia
(1967)
Este
informe,
elaborado
por
un
grupo
de
trabajo
presidido
por
S.
Nora,
durante
los
anos
1966/67,
constituye
todavia
el
mas
importante
documento
sobre
las
empresas
pablicas
en
Francia.
Sus
conclusiones
siguen
vigentes
y
ahora
parece
que
comienzan
a
aplicarse
tam-
bi6n
en
Espana.
Pues
bien,
entre
otros
muchos
aspectos
de
gran
inter6s,
uno
de
los
puntos
centrales
del
Informe
fu6
precisamente
adver-
tir
acerca
del
excesivo
intervencionismo
que
las
autoridades
de
la
Administraci6n
Central
ejercian
sobre
la
dindmica
propia
de
las
empre-
sas.
Es
legitimo
-
dira
-
el
establecimiento
de
algunos
condicionamientos
o
cargas
tenden-
tes
a
la
consecuci6n
de
objetivos
nacionales,
pero « esta
obligaci6n
no
puede
ser
la
regla 3.
y
cuando
exista «
debe
ser
plenamente
com-
pensada ~
imputando
el
gasto
a
aquel
que
lo
provoca;
edemas,
recae
sobre
el
Ministerio
tu-
tor
« la
carga
de
la
prueba
de
la
necesidad
de
tal
intervenc16n »
(6),
y
de
que
no
hay
ningun ~
otro
instrumento
mejor
para
conse-
guir
tal
objetivo ~
(7).
El
Estado
tiene,
en
(5)
W.A.
Robson.
«
Ministerial
Control
of
the
Nationalized
Industries »,
vol.
Colectivo
Friedman
and
Garner,
Government
Enterprise.
A
Comparative
Study
,New
York,
1970,
págs.
79
y
ss.
(6)
« Por
ejemplo,
—
dice
el
Informe
—
incumbe
al
Ministère
de
l’Equipement
y
a
la
SNCF
evaluar
exactamente
los
costos
suplementarios
o
las
menores
ganancias
que
resultan
de
tarifas
anormalmente
bajas,
o
del
mantenimiento
de
lineas
dificitarias,
con
fines
sociales
o
regionales.
Corresponde
al
Ministerio
de
Industria
y
a
los
« Charbonnages »
calcular
10
que,
en
la
actividad
de
las
hulleras
resulta
menos
del
deseo
de
procurarse
carb6n
que
del
temor
de
afectar
al
empleo
o
al
equilibrio
regional.
Corresponde
al
Ministerio
de
Industria,
a
Electricidad
de
Francia
y
a
Gas
de
Francia,
apreciar
las
transferencias
que
resultan
de
sus
obligaciones
extra-comerciales,
y
de
tarifas
anormales
toleradas
a
ciertos
consumidores
».
(7) «
&igr;Acaso
no
será
mejor,
por
ejemplo,
favorecer
a las
familias
numerosas
o
manifestar
interés
por
los
retirados
y
los
mutilados
—
por
via
de
los
subsidios
familiares,
de
los
retiros
y
de
las
pensiones,
más
bien
que
ayundándoles
a
prorrata
de
los
kilómetros
recorridos
en
ferrocarril
?.
&igr;Acaso,
si
se
quiere
ayudar
a
ciertas
regiones,
no
se
hará
más
eficazmente
si
se
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