L'administration consultative en France
| Author | Roland Drago,André Heilbronner |
| Published date | 01 March 1959 |
| DOI | 10.1177/002085235902500108 |
| Date | 01 March 1959 |
| Subject Matter | Articles |
L’administration consultative en France (*)
par
et
André HEILBRONNER,
Roland DRAGO,
Conseiller d’Etat (France),
Professeur à la Faculté de droit et des
sciences économiques de Lille.
CDU 35.078.169.84 (44)
C’est ~ Hauriou qu’on doit 1’expression
a une administration autoritaire. Car celui qui
« administration consultative ». D’apres lui on
agit seul entend cependant, au prealable, se
devrait distinguer trois modes d’administra-
pr6occuper de l’opinion des sp6cialistes ou des
tion : 1’administration executive, 1’administra-
administr6s, quitte ensuite a trancher leurs
tion deliberante et 1’administration consulta-
oppositions.
tive. Cette derni~re serait = celle ou un con-
Mais
seil d6lib6re
I’apparition de regimes d6mocratiques
sur une decision a prendre mais
n’a pas, pour autant, entrain6 la disparition
sans
pouvoir exprimer autre chose qu’un
des
avis
organismes consultatifs. Creation d’un r6-
-.
gime autoritaire, le Conseil d’Etat a ete ac-
11 est peut 6tre excessif d’en faire un 41 mode
cueilli et employ6 avec faveur, par tous les r6-
d’administration a au meme titre que 1’admi-
gimes d6mocratiques que la France a connus.
nistration executive ou deliberante, mais on
Sa nature consultative a meme ete le princi-
n’avait jamais signale avec autant de nettet6
pal caract6re mis en avant par ses d6fenseurs,
le r6le important que jouent les organismes
en 1830, pour le maintenir dans le cadre d’un
consultatifs dans 1’administration. 11 ne s’a-
r6gime parlementaire. D’autres organismes
gissait pourtant pas, a 1’epoque d’Hauriou,
sont maintenus ou crees, il est vrai en nom-
d’une nouveaut6. Sans vouloir remonter au
bre restreint : le Conseil superieur des Ponts
- devoir de conseil Jt
du par les vassaux au
et Chauss6es cr66 des le dix-huitième siecle, le
seigneur, il suffit de penser aux multiples
Conseil sup6rieur de 1’Instruction publique,
conseils dont s’entoure t’autorite monarchique
etc.
mais qui laissent intact son pouvoir de deci-
Ce
sion.
qui caract6rise cependant 1’epoque pr6-
sente, c’est le prodigieux developpement des
Mais ce type d’administration est, sans au-
organismes consultatifs de tous ordres aupr~s
cun doute, celui qui coincide le mieux avec
de I’administration active. 11 y a peu de mi-
1’administration napol6onlenne. a D61lb6rer est
nistères aujourd’hui qui ne comportent un ou
le fait de plusieurs, agir est le fait d’un seul ».
plusieurs Conseils superieurs, presides en ge-
Toute la th6orle de 1’administration consulta-
neral par le ministre lui-m8me ou son repre-
tive est la; et la creation en 1’an VIII du Con-
sentant : Conseil sup6rieur de 1’Education na-
seil d’Etat, organisme consultatif par excellen-
tionale, Conseil superieur du Travail; Conseil
ce, est le meilleur exemple d’une administra-
sup6rieur de la Securite sociale, de la Marine
tion qui entend agir et prendre les responsabi-
marchande, des Services publics departemen-
lit6s de son action mais, auparavant, desire
taux et
communaux, des Transports, etc.
s’entourer des avis des personnes comp6tentes.
Viennent ensuite des Comites consultatifs
»
des Comites permanents ~·, des r Comites
»
A I’origine, comme on le voit, 1’administra-
ou « Commissions » aux noms varies (techni-
rion consultative semble etre intimement 116e
que, paritaire...). La tendance moderne ~ la
direction de 1’6conomie a fait surgir des Co-
(1) Cette étude procède du rapport déposé par la Sec-
mit6s professionnels, des Comites interprofes-
tion française à la Table Ronde de l’Institut international
sionnels, etc. Et la meme tendance se rencon-
des Sciences administratives qui s’est tenue
à Liège en juillet
tre aupr~s des autorites locales.
1958. Ce rapport avait été rédigé par les auteurs de la pré-
sente étude auxquels s’étaient joints MM. A. Coutaud, ad-
Ces organismes ont 6t6 cr66s pour des mo-
ministrateur civil au ministère des Finances, F. Commeau et
tifs divers et ont
G. B.
des
Billet, administrateurs civils au ministère des Travaux
compositions ou des at-
publics.
tributions diff’rentes. Leur seul caract6re com-
58
’
mun est justement de n’emettre que des avis
plan central ou local (4).
et de ne pas avoir de pouvoir de decision. Mais
Les
les regles
organismes consultatifs pourraient 6tre
communes qui s’imposent à eux, si
classes selon divers crit6res : leur
elles n’ont
composition
pas ete formulees de fa~on precise
ou la nature de I’avis exprime. Ces elements
par le legislateur, ressortent aujourd’hui d’une
seront examines au
construction jurisprudentielle du plus haut in-
passage mais nous croyons
teret. Depuis toujours le Conseil d’Etat
que le meilleur mode de classement consiste a
sta-
utiliser le critère de la f onction. Celui-ci per-
tuant au contentieux a ete amene a examiner
met de
les regles juridiques
distinguer quatre types d’organismes
concernant la fonction
consultatifs
consultative (2)
auxquels on ajoutera deux conseils
et 1’etude de sa jurispruden-
consultatifs d’une nature particull~re.
ce permet de degager une veritable theorie
generale de la fonction consultative. La Fran-
ce certes ne possede pas, comme certains pays,
A. -
Conseils de coordination interne
de code de procedure administrative mais il
se d6gage de la jurisprudence du Conseil d’E-
La constitution d’organismes consultatifs
tat un corps de r6gles fondees sur l’interpre’-
doit d’abord 8tre regard6e comme un procede
tation commune des textes et les principes ge-
moderne d’organisation du travail de bureau.
neraux du droit. Ces r6gles s’imposent aux
C’est un fait que 1’6change de correspondance,
diverses administrations et ont l’avantage d’a-
s’il continue d’être particull6rement adapte a
voir plus de souplesse qu’une codification.
la transmission des instructions ou des com-
La pr6sente etude
ptes rendus entre autorit6s administratives
se propose d’examiner,
d’une
plac6es l’une par rapport a 1’autre dans une
part, les techniques de la fonction con-
situation
sultative,
hi6rarchis6e, est en revanche un
et d’autre
pro-
part, son regime juridique
cede
tel qu’il
trop lent lorsqu’il s’agit de relations en-
ressort de la jurisprudence du Conseil
tre autorit6s
d’Etat (3 ).
plac6es ~ un m8me etage de l’ad-
ministration, et entre lesquelles s’engage une
veritable discussion, c’est-~-dire un 6change
I
de questions et de reponses, d’opinions, de pro-
~B
:
.
positions et d’objections, 6change destine ~
LES TECHNIQUES DE
conduire, apres un certain nombre de repar-
L’ADMINISTRATION CONSULTATIVE .
ties, ~ 1’6tablissement d’une conviction com-
BUTS ET MOYENS DE LA
mune et 1’61aboration concertee d’une decision
.
CONSULTATION
ou d’un ensemble de d6cisions. On est conduit,
pour éviter cette discussion qui, par voie pos-
tale, risque d’etre interminable, ~ organiser
La multiplication des organismes consulta-
une discussion dans le sein d’un organisme ou
tifs n’est pas, on s’en doute, le symptome
les diff6rents points de vue peuvent 6tre expo-
d’une maladie interne, que diagnostiquent
ses et discutes contradictoirement sur le si6ge.
parfois des observateurs trop 6pris d’un passe
C’est ~ cette pr6occupation que repondent les
g6n6ralement idealise. Elle est 1’expression
comit6s ou conseils composes exclusivement
d’une civilisation beaucoup plus technique
de fonctionnaires. Le Conseil g6n6ral des Ponts
qu’autrefois, et elle realise dans les faits une
et Chaussees, le Comité des Changes, la Com-
d6mocratisation de la fonction executive sur le
mission
interminist6rielle des D6rogations
commerciales, sont des organismes consultatifs
de ce
(2) Cf. par exemple C.E. 23 février 1861, Dubuc, Rec.
premier type.
p. 134. La Haute Juridiction annule un règlement d’admi-
nistration publique qui n’a pas été délibéré par l’Assemblée
Générale du Conseil d’Etat, mais seulement par une section.
(4) On citera ici les résultats globaux des recherches en-
(3) La bibliographie de cette matière est relativement
treprises pour l’établissement du rapport cité plus haut
limitée. On citera, concernant la France, les travaux sui-
(annexes III et IV).
vants :
Auprès d’un ministère déterminé (ministère des Tra-
D. de Lagarde et A. Godfemauld, Guide de la procé-
vaux publics
à l’exclusion des services de l’Aviation civile
dure devant les sections administratives du Conseil d’Etat
et de la Marine marchande) il existe 31 conseils, comités ou
(Paris, 1891);
commissions de caractère consultatif (à l’exclusion des or-
Dauphin, L’administration consultative centrale, thèse.
ganismes paritaires concernant le personnel).
Paris, 1932;
Auprès d’une préfecture (Préfecture du Nord) il existe
Lachaze, Le régime des conseils ou la polysynodie dans
73 commissions consultatives dont 11 spéciales au départe-
l’administration, Rev. Pol. et Parl., septembre 1934.
ment.
L’aspect juridique a été plus précisément étudié dans
On peut encore citer deux réponses ministérielles con-
l’excellent article de J. M. Auby, Le régime juridique des
cernant les organismes consultatifs placés auprès du minis-
avis dans la procédure administrative, Act. Jur., 1956.I.53.
tère des Affaires sociales (Ass. Nat., 9 avril 1957, J.O. 10
On indiquera enfin le rapport cité plus haut (note 1)
avril, p. 2119) et du ministère des Finances, des Affaires éco-
avec ses quatre annexes qui procèdent d’enquêtes entreprises
nomiques et du Plan (Ass. Nat., 5 février 1958, J.O. 6 fé-
auprès des administrations centrales et locales.
vrier, p. 551).
59
B. -
Comitis appelés à eclairer
notamment pour la composition de certains
l’administration
- Conseils...
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