La place du Médiateur dans la politique de réforme administrative (1970-1980)
| DOI | 10.1177/002085238004700402 |
| Date | 01 December 1981 |
| Author | Jacques Ménier |
| Published date | 01 December 1981 |
| Subject Matter | Articles |
La place du Médiateur dans la politique
de réforme administrative (1970-1980)
par
Jacques MÉNIER,
Professeur associé à l’Institut des Sciences
humaines appliquées (Université de Paris IV)
On sait comment 1’institution de 1’Ombuds-
ministration et les administr6s. C’est dans cette
man, cantonn6e jusque la dans 1’Europe du
perspective historique que se place le M6dia-
Nord, a connu brusquement, a partir des an-
teur.
n6es soixante., une diffusion universehe A la-
Le th6me de la r6forme administrative tra-
quelle il est assez naturel que la France n’ait
verse 1’histoire politique frangaise depuis le
pas échappé. Mais -la sp6cificit6 du cas fran-
XIXe
gais, c’est
siecle, mais, de livres en articles, en
que la naissance du Médiateur en
1973 r6sulte de la combinaison de
projets (2), en minist6res et en commissions,
ce mouve-
il a connu des interpr6tations tellement diver-
ment exceptionnellement rapide, qui pr6sente
toutes les
ses, voire contradictoires, qu’il a fini par en
apparences d’une mode, avec 1’evo-
lution
perdre toute signification pr6cise. A la fin de
propre a la France en mati6re de r6for-
la IVe R6publique, la Réforme Administrative
me administrative. Elle est ainsi doublement
datee : dans le contexte international, dans le
n’apparaissait plus gu6re que comme une illu-
sion, 6ventuellement un alibi, a peine un ar-
contexte frangais. Sur le premier point, tout a
6t6 dit, et les ann6es qui ont precede la loi
gument electoral, et la recherche empirique
d’ameliorations
de 1973 ont
progressives, limit6es, tendait
connu une telle floraison de la
a
litt6rature consacree a 1’Ombudsman qu’il suf-
remplacer les grandes reconstructions r6v6es
dans les
fit de s’y
generations pr6c6dentes (3). L’arrivée
reporter (1). Par contre, il n’est pas
inutile de
au
souligner
pouvoir du general de Gaulle, imbu des
que le M6diateur se situe
principes d’autorit6 et d’unit6 de I’Etat,
au cceur de 1’evolution qui s’est produite en
pro-
moteur d’un renforcement de
France, pendant la d6cennie 1970-1980, dans
1’ex6cutif, 6tait
1’attitude des gouvemements successifs vis-A-vis
cependant de nature a renouveler le d6bat et,
de
de la r6forme administrative. Bien entendu, le
fait, des que la fin de la guerre d’Alg6rie
lui
terme de r6forme administrative
permit de se consacrer davantage aux af-
ne designe pas
faires
ici
int6rieures, il souhaita
un concept susceptible d’une definition ri-
que fussent 6tu-
di6es les transformations a apporter a 1’admi-
goureuse, probablement introuvable d’ailleurs,
nistration
mais
frangaise. De 1962 h 1967, un mi-
ce que les autorit6s politiques et la haute
nistre d’Etat
administration frangaises avaient,
charge de la Reforme adminis-
en fait, choi-
trative
si de d6nomTner ainsi, soit parmi les travaux
regut la responsabilite d’orienter et de
coordonner
de r6flexion
tous les
qu’elles avaient suscit6s soit parmi
projets correspondant à
cet
les
objectif. Ainsi, tandis
mesures qu’elles avaient mises
que des mesures r6-
en couvre
glementaires 6taient prises, des 1964, pour ac-
pour favoriser le changement administratif.
croitre I’autorit6 des
Ainsi comprise, la r6forme administrative, de-
pr6fets sur les r6gions et
les
puis les d6buts de la Ve R6publique,
d6partements, une Mission
a
permanente de
connu
la r6forme administrative
de notables variations, avant de
pr6sentait en 1965,
se fixer sur
apr6s trois ans de travaux, un « Tableau g6-
un theme privilegie : les rapports entre 1’al-
n6ral de I’administration >>
fixant <<
les objec-
(1) Il est impossible de citer les innombrables arti-
(2) Pour avoir une idée du nombre et de la variété
cles parus en français à cette époque sur le sujet,
des projets dans la seule période 1919-1966, on
mais une excellente synthèse est fournie par le livre
peut se reporter au recensement qui en a été fait
d’A. Legrand. L’Ombudsman scandinave, études com-
par Albert Lanza. Ls projets de réforme admi-
parées sur le contrôle de l’administration. Paris,
nistrative en France, Paris, P.U.F., 1968.
L.G.D.J. 1970.
(3) Le meilleur témoignage sur ce point est celui
Si l’on veut, par ailleurs, disposer d’une information
d’Edouard Bonnefous, qui, fort de sa propre expé-
exhaustive et parfaitement à jour sur la diffusion
rience ministérielle, écrit, précisément en 1958, der-
actuelle de l’Ombudsman dans le monde et d’une
nière année de la IVème République, qu’« au lieu
réflexion générale sur l’institution, il conviendra de
de s’attaquer d’emblée aux structures et de repenser
consulter l’ouvrage dirigé par Gerald Caiden, actuel-
toute la doctrine
», il faut donner la priorité aux
lement sous presse: The Ombudsman : An Inter-
« questions de méthode, de rendement et d’efficacité ».
national Handbook, Wesport, Greenwood Press.
(La réforme administrative, Paris, P.U.F., 1958).
312
tifs d’une r6forme administrative 3, congue de
publiques (Etat, collectivites locales, securite
fagon exhaustive. Cette grande r6flexion fut
sociale) par rapport a la production int6rieure
sans lendemain et ni Ie ministre ni la mission
brute est pass6 de 40,9 % en 1947 a 48,7 en
n’eurent de v6ritables successeurs. On en re-
1960 et 49,8 en 1971 (6). Sur le second, il
trouve la trace, certes, dans les quelques mi-
est banal de rappeler que des ph6nom6nes tels
nist6res ou seer6tariats d’Etat qui, pour de
que l’industrialisation, l’urbanisation, la multi-
courtes p6riodes (4), en regurent, en principe,
plication des 6quipements collectifs ou le d6-
la charge, mais, en d6pit des titres et des at-
veloppement du salariat conduisent a accroi-
tributions dont ils furent officiellement dot6s,
tre sans cesse le volume et la diversification
aucun n’a plus jamais couvert, en fait, un
de la r6glementation publique. On sait aussi
champ aussi vaste.
qu’au sein de cette r6glementation la loi, elle-
meme de plus en plus complexe, laisse une
Par contre, on a vu, a partir de 1969, l’un
place toujours plus
des
grande au decret, a I’arr6-
themes traditionnels de la r6forme admi-
t6, a la circulaire, autrement dit a des textes
nistrative, celui des rapports entre 1’adminis-
61abor6s dans les bureaux des administrations
tration et les administr6s, surgir au premier
centrales, loin du public concemé. Paradoxa-
rang puis devenir finalement le th6me unique.
lement, plus l’administration travaille
Ainsi, a la << d6sinstitutionnalisation 3,
pour
pro-
I’administr6, plus elle travaille seule. On com-
gressive de la r6forme administrative, qui s’est
prend, des lors
traduite
que, selon un sondage de 1971,
par 1’existence de d6partements mi-
51 % des Frangais consid6rent 1’Etat
nist6riels
« plu-
aux ambitions de plus en plus r6-
t6t comme quelque chose de lointain ~ (7).
duites (5), correspondait un r6tr6cissement des
Les r6sistances de l’administration, qui sont
objectifs, ramen6s a ce seul domaine, trait6
inherentes a ses fonctions de maintien de l’or-
par des instances diverses, dont le M6diateur.
dre et de la stabilit6, sont d’autant plus sen-
Celui-ci fut donc l’un des acteurs a qui 6tait
sibles en France
confi6e la mise
que le role de 1’ex6cutif s’est
en ceuvre de la politique d’ame-
notablement accru pendant la meme p6riode et
lioration des rapports entre 1’administration et
les administr6s,
que 1’Etat se consid6re comme le d6positaire
pratiquement confondue avec
de l’int6r8t general, seul apte a definir les
ce qu’on appelait r6forme administrative. C’est
besoins des citoyens. La conjonction des tradi-
dans ce contexte que s’expliquent la naissance
. tions monarchiques et centralisatrices avec une
de l’institution, en 1973, puis le role qu’elle
doctrine lib6rale encore tres h6g6lienne renfor-
jouera et l’infl6chissement qu’elle va lui don-
gait ces r6sistances.
ner. Produit de ce qu’est devenue la r6forme
administrative pendant cette p6riode, elle en
Face a cette situation, la pression des ad-
est 6galement 1’instrument.
ministres s’est faite de plus en plus vive, ne
serait-ce
1. Produit de la rgforme administrative ainsi
qu’en raison de 1’616vation de leur
niveau culturel, qui les
congue, le M6diateur constituait l’une des r6-
porte a discuter les
r6gles qu’on leur impose et a contester leur
ponses imagin6es face a un besoin qui s’ex-
primait d’une faron de plus
application, meme s’ils sont,
en plus pressante
par ailleurs, de-
mandeurs de
et qui 6tait ressenti
protection et d’intervention de
par les pouvoirs publics
1’Etat. L’un des signes les plus
en France
apparents en
avec une acuit6 particuli6re. Ce
besoin
est le
s’explique,
d6veloppement continu des recours con-
comme partout, par la place
tentieux
occup6e
qui atteste la mont6e de la tension
par l’administration et par sa com-
entre administration et
plexit6 croissante. Sur le premier point,
administres,
quel-
que ceux-
ci soient des entreprises ou de simples citoyens.
ques chiffres suffiront a caract6riser 1’evolu-
Les
tion frangaise : le
entreprises, traditionnellement rebelles à
pourcentage des depenses
l’intervention de 1’Etat, ont donn6 une vigueur
nouvelle a ce sentiment dans les ann6es soixan-
(4) 1969-1971; 1971-1972; 1973-1974.
te, au moment ou 1’6conomie franraise a con-
(5) De 1962 à 1967, un ministère d’Etat chargé de
nu sa plus forte expansion et a ete jet6e d6li-
la Réforme administrative; de 1969 à 1971, un
bérément dans la concurrence internationale :
secrétariat d’Etat à
la Fonction publique et aux
réformes administratives; de 1971 à 1972, un mi-
nistère d’Etat à la Réforme administrative; de 1973
à 1979, un...
To continue reading
Request your trial