Principios generales del Derecho urbanîstico
| Published date | 01 December 1981 |
| Date | 01 December 1981 |
| Author | Jesús Gonzalez Pérez |
| DOI | 10.1177/002085238004700401 |
| Subject Matter | Articles |
Principios
generales
del
Derecho
urbanîstico
(*)
por
Jesús
GONZALEZ
PÉREZ,
Catedrático
de
Derecho
Administrativo
INTRODUCCION
1.
Urbanismo
Parece
imposible
hoy
hablar
de
urbanismo
sin
empezar
por
entonar
el
mea
culpa
por
la
utilizaci6n
que
hemos
hecho
de
la
Naturaleza.
El
hombre
se
ha
dado
cuenta
de
que
la
utilizaci6n
que
ha
hecho
de
la
tierra
no
ha
podido
ser
mas
irracional.
Las
monstruosas
concentraciones
infrahumanas,
la
ruptura
de
la
ecuac16n
ciudad-campo
con
el
temor
de
que
llegue
un
dia
en
que
toda
la
tierra
est6
cubierta
de
asfalto,
la
destrucci6n
de
la
natu-
raleza...
constituyen
indiscutibles
realidades
con
las
que
se
enfrenta
el
urbanismo
mo-
demo
(1).
El
panorama
ha
sido
descrito
hasta
la
sociedad,
con
tintes
mas
o
menos
sombrios.
Como
ha
dicho,
entre
vosotros,
Ber-
caitz,
« en
la
ciudad
de
hoy,
el
hombre
no
ha
dejado
ningun
espacio
libre :
los
vehiculos
se
atascan
los
unos
al
lado
de
los
otros,
las
aceras
estrechas
no
permiten
el
trdnsito
pea-
tonal,
llenas
de
zanjas
mal
tapadas
y
de
escom-
bros ;
los
ninos
no
tienen
espacios
para
su
vital
necesidad
de
quemar
energias
en
los
juegos
propios
de
su
edad,
y
el
sol
es
un
articulo
de
lujo
en
medio
del
caos
producido
por
tanto
desorden,
tanto
ruido
ensordecedor
y
tanto
humo
que
toma
irrespirable
la
atm6sfera »
(2).
Y
Konrad
Lorenz,
Premio
Nobel
de
Medicina
de
1973,
incluye
entre
los
ocho
pecados
mor-
tales
de
la
Humanidad,
el
siguiente :
« De-
vastaci6n
del
espacio
vital
natural,
que
no
sc5lo
destruye
el
medio
ambiente
extemo
en
que
vivimos,
sino
tambi6n
el
respeto
mostrado
siempre
por
el
hombre
a
la
belleza
y
gran-
diosidad
de
una
creaci6n
infinitamente
superior
a
el ~.
La
congesti6n
de
los
medios
urbanos
ha
conducido
a
que
las
vias
publicas
sean
en
realidad
los
unicos
espacios
para
el
desarrollo
de
las
funciones
colectivas.
Y,
como
se
ha
senalado
muy
gráficamente, 4:
es
pedirle
dema-
siado
a
una
calle
que
sirva,
al
mismo
tiempo,
para
los
peatones,
para
el
trdfico,
para
el
aparcamiento,
para
ir
de
compras,
y
para
que
juegen
los
nines,
y
para
que
asimismo
sumi-
nistre
amenidad
y
tranquilidad
a
todos
los
que
en
ella
residen ~
(3).
En
la
medida
en
que
el
hombre
se
daba
cuenta
de
la
magnitud
del
problema,
adquiria
la
convicci6n
de
que
tinicamente
era
posible
la
soluci6n
considerando
el
territorio
en
su
cardcter
de
totalidad.
Solo
incorporando
a
la
actividad
de
or-
denaci6n
del
territorio
los
mas
vastos
objetivos,
es
posible
superar
la
angustiosa
situaci6n
a
que
nos
ha
conducido
la
irracional
utilizacion
que
ha
hecho
el
hombre
de
la
tierra.
Solo
asi
podr6n
satisfacerse
las
exigencias
mas
elemen-
tales
de
vida
de
una
poblaci6n
que
aumenta
en
proporciones
jamas
sonadas.
Es
esta
una
magna
tarea
de
todos.
Requiere
las
t6cnicas
mas
diversas.
Soci6logos,
Eco-
nomistas,
Arquitectos,
Ingenieros,
M6dicos,
Quimicos...
han
de
prestar
su
colaboraci6n
para
intentar
que
la
vida
del
hombre
sobre . la
tierra
sea
mejor.
El
urbanismo
constituye,
pues,
una
actividad
interdisciplinaria
(4),
« una
perspectiva
global
e
integradora
de
todo
lo
que
se
refiere
a
la
relaci6n
del
hombre
con
el
medio
en
el
que
se
desenvuelve
y
que
hace
de
la
tierra,
del
suelo,
su
eje
operativo 3.
(5).
2.
Urbanismo
y
Derecho
En
esta
ingente
tarea
cual
es
la
misi6n
del
jurista
?. L
Que
papel
nos
corresponde
a
nosotros,
hombres
de
Derecho ?.
(*) Texto
de
la
conferencia
pronunciada
en
el
Curso
de
especialización
de
Derecho
público
organi-
zado
por
las
Universidades
Nacional
y
de
Santo
Tomás
de
Aquino
de
Tucumán
(República
Argentina).
(1)
Sobre
el
problema,
me
remito
a
mis
trabajos
Comentarios
a
la
Ley
del
Suelo,
4°
ed.,
Madrid,
1981,
comentario
al
articulo
1°,
y
La
ordenación
del
suelo
en
la
Comunidad
Europea
y
su
com-
paración
con
la
legislación
española,
Curso
de
Con-
ferencias
sobre
Derecho
comunitario
europeo,
Ma
drid,
1975,
pp.
111-151.
(2)
Problemas
jurídicos
del
urbanismo,
Buenos
Aires,
1972,
p.
11.
(3)
En
frase
de
Halpin,
que
cita
Harvey
S.
Perloff,
La
calidad
del
medio
ambiente
urbano,
1973, p.
16,
que,
a
su
vez,
recoge
Martin
Bassols,
en
«
Derecho
urbanistico
y
medio
ambiente
urbano
»,
RDU,
núm.
71,
p.
21.
(4)
Bercaitz,
Problemas
jurídicos,
cit.,
p.
12.
(5)
Fernández
Rodríguez,
Manual
de
Derecho
ur-
banístico,
Madrid,
1980,
p.
14.
294
Es
indudable
que
un
fen6meno
social
en
el
que
« late
en
ultimo
termino
la
cuesti6n
del
sistema
de
detentaci6n
y
aprovechamiento
del
suelo...
no
ha
podido
ser
nunca
indiferente
al
Derecho
(6).
Al
estudiar
cualquier
solucion
que
se
intente,
se
ha
dicho,
en
el
analisis
de
los
tres
supuestos
bdsicos
del
planeamiento
urbano
-
el
econ6mico,
el
social
y
el
fisico
-
que
se
coordinan
entre
si
sobre
la
base
de
estudios
interdisciplinarios,
se
requiere
la
pre-
sencia
del
jurista »
(7).
No
s6lo
para
facilitar
las
t6cnicas
que
con-
figuren
las
relaciones
a
que
dan
lugar,
sino
para
sentar
los
principios
que
hagan
posible
la
sumisi6n
de toda
la
actuaci6n
a
la
Justicia.
Que
se
cumplan,
si,
aquellos
objetivos
que
se
consideren
ineludibles.
Pero
sin
olvidar
las
garantias
elementales
y
el
debido
respeto
a
derechos
fundamentales.
En
definitiva,
como
siempre
en
Derecho
publico
y,
concretamente,
en
Derecho
admi-
nistrativo,
todo
se
reduce
a
un
problema
de
ecuaci6n
entre
la
prerrogativa
y
la
garantia,
la
eficacia
y
la
seguridad.
-
3.
Los
principios
generales
del
Derecho
urba-
nistico
Como
garantias
fundamentales,
se
consagran
en
las
Constituciones
una
serie
de
principios
que
informan
toda
la
actuaci6n
de
los
entes
publics
en
los
diversos
sectores,
y,
por
su-
puesto,
en
el
urbanistico.
Son
aut6nticos
principios
generales
del
De-
recho.
Y,
como
tales,
cumplen
una
triple
fun-
cion :
de
fundamento,
de
interpretaci6n
y
de
integraci6n
del
Ordenamiento
juridico
(8):
a)
Al
constituir
la
base
y
fundamento
del
Ordenamiento
juridico,
y
estar
consagrados
en
normas
de
rango
constitucional,
la
con-
tradicci6n
entre
los
principios
y
las
normas
solo
puede
resolverse
a
favor
de
aquellos.
Ante
una
flagrante
infracci6n
de
preceptos
constitucionales,
podrdn
utilizarse
los
pro-
cedimientos
que,
en
cada
caso,
arbitran
los
distintos
Ordenamientos
frente
a
cual-
quier
norma
de
inferior
rango
y
frente
a
los
actos
del
Poder
que
vulneren
los
dere-
chos
fundamentales.
b)
Pero
la
funci6n
de
los
principios
juridicos
no
se
agota
en
servir
de
fundamento
al
Ordenamiento.
Si
constituyen
su
base
mis-
ma,
nada
mas
16gico
que
acudir
a
ellos
en
la
labor
de
interpretar
cada
una
de
las
normas
que
le
integran. Ellos
indicardn
en
cada
momento
la
formula
interpretativa
que
se
debe
elegir.
Lo
que
comportari
restringir
o
extender
el
dmbito
de
aplicaci6n
de
la
norma
en
funci6n
de
su
finalidad
o
ratio
legis.
Asi,
mientras
la
jurisprudencia
ha
proclamado
el
principio
de
interpretaci6n
mas
favorable
al
otorgamiento
de
licencias,
por
constituir
una
limitacion
al
ius
aedi f i-
candi
(9),
no
ha
dudado-en
aplicar
el
cri-
terio
mas
restrictivo
a la
hora
de
aplicar
las
normas
reguladoras
de
las
sanciones
de
las
infracciones
urbanisticas.
c)
Y,
por
ultimo,
todo
principio
juridico
cum-
ple
una
funci6n
hermen6utica,
al
servir
de
fuente
directa
en
caso
de
insuficiencia
de
Ley.
El
C6digo
civil,
en
la
versi6n
reformada
de
su
Titulo
I,
en su
articulo
1°,
apartado
4,
dice
que
« los
principios
generales
del
De-
recho
se
aplicaran
en
defecto
de
ley
o
costumbre,
sin
perjuicio
de
su
cardcter
in-
.
formador
del
Ordenamiento
juridico
~.
Esto
supuesto,
veamos
cuales
son
estos
principios
generales
de
Derecho,
que
adquieren
un
especial
relieve
en
el
Ordenamiento
urba-
nistico.
No
parece
ofrecer
duda
que
son:
el
prin-
cipio
de
respeto
a
la
propiedad
privada,
el
de
legalidad
y
el
de
igualdad,
a
los
que
puede
anadirse
otro :
el
de
subsidiariedad.
II.
EL
DERECHO
DE
PROPIEDAD
1.
La
propiedad
como
derecho
fundamental
Parece
obvio
que
si
no
existe
derecho
de
propiedad
sobre
el
suelo,
desaparecen
los
pro-
blemas,
si
no
del
urbanismo,
si
del
Derecho
urbanistico.
Pero
en
nuestro
Ordenamiento,
como
en
todos
los
Ordenamientos
de
los
que
se
viene
(6)
Parejo,
« El
urbanismo
ante
el
Derecho
»,
RDU,
núm.
71,
p.
41.
(7)
Basaldua,
« La
Ley
de
Creación
de
la
Secre-
taría
de
la
Vivienda »,
La
Ley,
T.
123,
p.
1128
(cit.
por
Bercaitz,
Ob.
cit.,
p.
14).
(8)
Me
remito
a
mis
trabajos
Administración
pú-
blica
y
libertad,
México,
1971,
pp.
33
y
ss.;
«
El
método
en
el
Derecho
administrativo,
RAP,
núm.
22,
pp.
44
y
ss.,
y
El
administrado,
Madrid,
1966,
pp.
27
y
ss.
(9)
Asi,
sentencia
de
9
de
mayo
de
1975,
por
mí
comentada
en
«
Revista
Española
de
Derecho
admi-
nistrativo
»,
núm.
7,
pp.
630
y
ss.,
al
decir
que
se
ha
«
de
resolver
la
duda
o
equivocidad
asi
planteada
en
el
sentido
más
favorable
para
el
derecho
a
construir
de
los
particulares,
como
enseña
con
relación
a
las
licencias
de
construcción
la
sentencia
de
la
Sala
Cuarta
de
8
de
mayo
de
1972 ».
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