Principios de organización en la Administración Pública
| Date | 01 June 1961 |
| Author | Antonio Carro Martinez |
| Published date | 01 June 1961 |
| DOI | 10.1177/002085236102700206 |
| Subject Matter | Articles |
Principios de organización en la
Administración Pública
por
Antonio CARRO MARTINEZ,
Secretario General Técnico,
Ministerio de la Gobernación (España).
CDU 35.084.9
La Administración como orgawixacidn
Asi pues, el factor humano sigue siendo
siempre el principal ingrediente de las orga-
Toda organizaci6n es un complejo, cuyo
nizaciones, pero cuanto mas com~pleja es la
principal ingrediente es el factor humano. Las
org-anizaci6n, menor relieve adquiere el ele-
organizaciones existen porque los hombres las
mento personal (reducido solo a la calidad de
crean y sostienen. En ultima instancia, la jus-
los jefes), para cobrar una importancia deci-
tificacion de las organizaciones se halla en la
siva el elemento objetivo o estructural (trama
naturaleza social del genero human.
y urdimbre) de la organizaci6n. Es decir, en
las organizaciones compdejas prima e1 pro-
Desde el momento en que dos personas
blema de la ordenacion de su masa de servi-
combinan sus esfuerzos para un prop6sito
dores, sobre el problema de las cualidades de
determinado, surge una orga~nizacion (1).
dichos servidores. 0, dicho en otros terminos,
Cierto que 6stas suelen ser tipos de organiza-
en las Administraciones publicas, las cuestio-
cl6n de lo mis simples y emb~rionarias; pero
nes de ord~enacion cuantitativa son de esencia
cuando el objetivo comun precisa del esfuerzo
y, en todo caso, condicionantes de las cues-
coordinado de muchas personas, pueden sur-
tiones de calidad personal.
gir organizaciones extraordinariamente com-
plejas. Una de las organizaciones mis gran-
La mejor forma de plantear y resolver esta
des, extensas y complejas del mundo contem-
cuestion de esencia, se halla en la funcionali-
poraneo es la Administraci6n del Estado o
zac16n o, dicho en terminos econ6micos, en
Administracion Publica.
una adecuada division del trabajo. En defi-
nitiva, las personas pierden prestancia e im-
La complejidad surge de las infinitas posi-
portancia individual, para cobrar relieve s6lo
bilidades de ordenar los esfuerzos individua-
en
cuanto engranajes de la organizacion.
les para obtener el mejor servicio del Estado
Tanto es asi, que una organizaci6n, con per-
que, en definitiva, es el proposito de la Admi-
sonal mediano, pero bien engranado, coordi-
nistraci6n. En efecto, las posibilidades de
nado y clasificado, ofrece una eficiencia infi-
ordenar los esfuerzos de los miembros de cada
nitamente superior a otra con personal ex-
organizaci6n crecen en proporcion geometri-
celente, pero deficientemente clasificado.
ca en relacion al numero de miembros que le
sirven e integran. Pero no todas las posibili-
Por esta raz6n, las organizaciones viven
dades interesan; solo interesan las posibili-
dades de ordenac16n de esfuerzos que resulten
coordinadas
Organizar es coordinar fuerzas o relaciones. EI problema
y, dentro de estas, la mis coor-
de la eoordinación domina, en realidad, toda la ciencia
dinada de todas. Si esto se logra, la organiza-
de la Organización» (H. Pasdermadjian : Le gouvernement
cl6n seri eficiente. En definitiva, la eficien-
des grandes organisations, Paris, Presses universitaires de
cia, vida
France, 1947,
y exito de las organizaciones, depende
p. 175). «En el campo de la organización,
esencialmente
ha dicho
del
Mahan, dos más dos no hacen
grado de
cuatro, más que
su coordinacion
si existe una fuerza o una influencia que obligue a estos
(2).
dos elementos o factores a conjugar su acción » (
ibid., p.
176). También, en el mismo sentido, Simon, Smithburg y
Thompson afirman que « el total de las actividades de
(1) James E. Mooney : The Principles of Organization.
todos los miembros de un organismo tiene que ser coor-
Nueva York, 1954, p. 1 (trad. esp. del Instituto de Estudios
dinado, es decir, las actividades han de estar entretejidas,
Políticos, Madrid, 1958, p. 47).
por asi decirlo, de manera que puedan alcanzar un fin »
(2) « Todas las cuestiones de organización desembocan,
(
Administración Pública, Ed. de la Universidad de Puerto
en último
término, en un problema de coordinación...
Rico, 1956, p. 135).
180
dentro de una corriente natural de institu-
miles y, a veces, millones de funcionarios a su
cionalizaci6n; tienden a convertirse en algo
servicio. Segundo, porque las Administraciones
permanente, cuya exist~encia no depende de
publicans son productos historicos de gran
voluntades subjetivas (3). Es mas, el elemen-
vitalida,d y movilidad y con influjos exteriores
to subjetivo tiende a convertirse en el ele-
(fundamentalmente politicos), que continua-
mento fungible de las organizaciones, es decir,
mente atentan contra los principios raciona-
lays personas son lo de menos, siempre que se
lizadores de toda ordenaci6n o da’Sifica’ción.
adapten al molde o encasillado preestahlecido
Tambien conviene advertir que la clasifi-
por y para la organizaci6n.
cación organizativa debe actuar solo sombre
En conclusion, el problema de encasillaje
funciones y nunca sobre personas o sobre in-
o clasificaci6n personal y organica, constituye
tereses de cuerpo o politics o cualesquiera
uno de los mis primordiales problemas en la
otros que sean ajenos a las .cualidades fun-
funcionalizacion de las organizaciones. Preci-
cionales (6). Es que la prictica muestra lo
samente, es este un problema de actualidad en
dificil que resulta abstraerse de las cualidades
las Administraciones pubiicas, que tratan de
individuales de la persona que en el momento
aplicar la tecnica de la clasificacion a sus pro-
clasificatorio desempena la funcion. Sin em-
pias estructuras.
bargo, es fundamental para una correcta ope-
ra~cion dasificatoria abstraerse y olvidar por
La
un momento a las
cla.rif icaci6n
personas, pues estas cam-
bian con el tiempo, mientras que la organiza-
cl6n
La
permanece
estructura interna de las organizaciones
y debe estructurarse sin ne-
cesidad de sufrir ante el hecho de la fungibi-
no surge nunca por generacion espontanea
lidad de las
(4); siempre
personas en el tiempo.
es producto de lots hombres que
la rigen. Cierto que estos pueden montar la
estructura segun motivaciones de naturaleza
Los principios de la clasificaci6n
diversa que, en la mayor parte de los casos,
suele abocar a un pudding de intereses
Dado por supuesto que lo que se pretende
contradictorios reflejados en estructuras dens-
clasificar son las funciones de la Administra-
ordenadas y poco eficientes. Es imprescindible
ei6n p6blica, el primer paso consiste en
que la
estructura
de toda organizaci6n,
determinar los criterios clasificatorios a seguir.
mixime si esta es compleja, se halle racional-
Estos pueden ser de lo mis variado e, induso,
mente configurada; es decir, planificada (5).
ca~prichoso, pero parece existir cierta ~coinci-
Esto
dencia entre los especialistas
se logra a trav6s de una adecuada
que estiman
clasificaci6n de funciones
como criterios mis utiles a la tecnica organi-
y de personas. En
zativa los de
definitiva,
« clase de la func16n
es un problema organizativo con
p « grado
trascendencia inmediata
de dificultad y responsa~b~ilidad de la function »
en la Administracion
de personal;
(7).
es que el potencial humano de
toda organizacion adquiere el genio y figura
Ambos criterios o principios pueden repre-
que le impone la estructura de la organiza-
sentarse graficamente por un sistema de co-
ci6n que sirve.
ordenadas, en el que el eje de las abscisas
En la Administra~cion Publica, el problema
refleja las funciones por la clase de trabajo
es particularmente complejo. Primero, por sus
que exigen (horizontalidad) y el eje de las
proporciones mastod6nticas
ordenadas refleja las funciones
con cientos de
por su grado
de j~erarquia (verticalidad). De esta forma,
(3) Ver Antonio Carro : Introducción a la Ciencia
Politica, Madrid, Instituto de Estudios Politicos, 1957,
(6) A este respecto, Simon, Smithburg y Thompson
págs. 344 y ss.
afirman que
«el mandamiento fundamental de la filosofia
(4) E.F.H. Brech : Organization; The Framework of
de la clasificación es que debe clasificarse el puesto y no
Management, Longmans, 1958, p. 10.
la persona que lo esté desempeñando» (
op. cit., p. 343).
(5) En este sentido, O.C. Short afirma que « cuando
(7) V. el Manual de la Comisión del Servicio Civil de
no existe un plan de clasificación de funciones, el reclu-
los Estados Unidos : Training course in the Basic Prin-
tamiento y muchas otras variadas fases de la Administra-
ciples and Techniques of Position Classification, Wash-
ci6n de personal, se manejarán tan poco cientificamente y
ington, 1956. También Mooney distingue entre el « prin-
tan a ciegas, como si al construirse un edificio se prescin-
cipio de gradación o escalonamiento» y el « principio
diera de los planos y cálculos necesarios ». (
The classifica-
funcional ».
«Empleando un ejemplo militar, podemos
tion Survey of positions in Industry and Commerce in
decir que la diferencia entre generales y coroneles es una
Baltimore and Cumberland, Maryland : Objectives; Pur-
diferencia de autoridad y, por tanto, de gradación. La
poses; Ways and Means; Progress; Results, en Proceedings,
diferencia entre un oficial de infanteria y otro de artille-
4th. Eastern States Regional Conference of the Civil Ser-
ria es, por el contrario, funcional, porque implica una
vice Assembly of U.S. and Canada. Nueva York, 1932, p.
diferencia en la naturaleza de sus respectivas obligaciones »
18).
(
op. cit., 1958, p. 79).
181
toda organizacion se configura como un en-
Los especialistas europeos y particularmen-
casillado en...
To continue reading
Request your trial