La Reforma Administrativa en México (Estudio de un caso)
| Author | Alejandro Carillo Castro |
| Published date | 01 March 1974 |
| Date | 01 March 1974 |
| DOI | http://doi.org/10.1177/002085237404000111 |
| Subject Matter | Articles |
La
Reforma
Administrativa
en
México
(Estudio
de
un
caso)
por
Alejandro
CARRILLO
CASTRO,
Secretario
General
del
Consejo
Nacional
de
Ciencia
y
Tecnologia
ANTECEDENTES
La
historia
de
la
Administraci6n
Publica
Mexicana
muestra
c6mo,
desde
sus
inicios
en
1821,
se
han
llevado
a
cabo
diversos
intentos
para
mejorarla
y
adaptarla
a las
cambiantes
exigencias
de
los
programas
gubernamentales
o
de
los
acontecimientos
hist6ricos.
Sin
embargo,
una
revision
de
los
esfuerzos
de
reforma
realizados
a
lo
largo
de
mas
de
150
afios,
revela
que
6stos
casi
siempre
re-
sultaron
aislados,
sin
una
relaci6n
de
conti-
nuidad
entre
ellos
y
en
la
mayoria
de
los
casos
no
respondieron
a
un
plan
integral,
ni
alcanzaron
a
instrumentarse
de
una
manera
completa,
bien
porque
no
contaron
con
el
apoyo
politico
y
t6cnico
adecuado
o
con
las
decisiones
oportunas
y
eslabonadas
que
se
hubieran
requerido
para
su
eficaz
implanta-
ci6n.
Puede
decirse
que
es
apenas
en
estos
ultimo
anos
cuando
se
ha
intentado
llevar
a
cabo
una
reforma
administrativa (1)
mayor
del
Seminario
Interregional
de
Falmer,
Brighton, octubre-
noviembre
de
1972).
Se
acepta
asimismo
la
convenien-
cia
de
diferenciar,
convencionalmente,
los
terminos
de
eficacia
y
eficiencia,
dando
al
primero
de
estos
tér-
minos
la
connotaci6n
de
evaluac!6n
del
mayor
o
menor
logro
de
los
objetivos
propuestos,
que
no
siempre
son
de
indole
econ6mica;
y
al
segundo,
la
de
medici6n
de
la
productividad
o
relacidn
costo-beneficio
(insumo-
producto),
es
decir,
una
medici6n
en
términos
funda-
mentalmente
econ6micos.
(Ver
Fernando
Solana,
La
Reforma
Administrativa
en
el
Sector
Descentrali-
zado »,
Revista
de
Administraci6n
Pgblica,
I.A.P.,
No.
21,
asi
como
a The
Journal
of
Government
Mana-
gement
Services
v,
0
&
M
Bulletin,
Whitehall,
London,
Vol.
27,
1972).
Reuniendo
estas
y
otras
opiniones
de
los
autores
citados,
asi
como
las
de
otros
estudiosos,
predominantemente
mexicanos
y
latinoamericanos,
co-
mo
Jos6
L6pez
Portillo,
Gustavo
Martinez
Cabanas,
Fernando
Solana,
Miguel
Duhalt
Krauss,
Ignacio
Pi-
chardo,
Wilburg
Jimdnez
Castro,
Allan-R.
Brewer-
Carias
y
Manuel
Rachadell,
se
ha
integrado
la
siguiente
definici6n,
que
servir£
de base
al
presente
trabajo :
a
Se
concibe
a
la
reforma
administrativa
como
un
proceso
permanente,
que
persigue
incrementar
la
efi-
cacia
y
la
eficiencia
del
aparato
administrativo
guber-
namental
en
la
consecuci6n
de
todos
los
objetivos
del
Estado.
Tanto
de
los
que
coyunturalmente
resultan
prioritarios
como
de
los
que
son
consustanciales
a
su
propia
existencia;
bien
sea
que
competan
a
la
administraci6n
publica
en
su
conjunto,
o
bien
a
algunas
de
sus
areas
principales
de
acci6n
o
de
sus
instituciones
especificas ».
Es
un
proceso
que
debe
ser
necesariamente
deliberado
por
parte
de
las
altas
autoridades
gubernamentales
y,
si
ha
de
tener
6xito
en
su
esfuerzo
por
veneer
las
resis-
tencias
que
vaya
encontrando
en
su
camino,
debe
contar
ademis
con
pleno
apoyo
politico
y
con
una
adecuada
estrategia
de
implantaci6n
que
prevea
las
politicas
para
tratar
con
los
obsticulos
que
le
opongan
los
intereses
formales
e
informales
que
habr4n
necesariamente
de
afectarse.
Requiere
asimismo
ide
la
plena
participacidn
y
del
consenso
mayoritario
de
los
servidores
pdblicos,
sea
cual
fuere
su
nivel
administrativo.
Por
otra
parte,
debido
a
que
la
administraci6p
publi-
ca
no
existe
en
el
vacio,
sino
que
forma
parte
de
un
sistema
social
global
y
reflejo
hist6ricamente
los
valores
de
dicho
sistema,
no
debe
concebirse
la
reforma
como
un
fin
en sf
misma,
sino
que
debe
considerdrsela
como
medio
para
alcanzar
los
fines
que
se
proponga
una
sociedad
organizada
juridicamente.
Por
esta
raz6n,
una
reforma
administrativa
generalmente
se
encuentra
relacionada
con
otras
reformas
de
caracter
social,
eco-
n6mico
y
politico.
Todo
proceso
de
reforma,
exige
a
su
vez
ser
programado
y
administrado;
esto
implica
(1)
Para
efectos
de
este
trabajo,
se
parte
de
la
idea
de
que
una
reforma
administrativa
debe
ser
concebida
como
un
«
proceso
permanente»
»
(Cohen,
Allan
R.,
«
The
Human
Dimensions
of
Administrative
Reform
»,
Development
and
Change,
The
Hague,
Vol.
II,
No
2,
1970-71,
pp.
74-75),
que
tiende,
en
lo
fundamental
a
hacer
de
la
administración
un
instrumento
mejor
para
la
consecución
de
las
metas
públicas
de
una
sociedad
(Lee,
Hahn-Been,
«
Bureaucratic
Models
and
Admini-
strative
Reform
»,
D
&
Ch,
Vol.
II,
No. 2,
1970-71,
p.
52).
Que
se
trata
de
un
proceso
de
transformación
administrativa
« artificial
»,
deliberadamente
«
indu-
cido»,
en
contra
de
las
resistencias
que
encara»
(Caiden,
Gerald,
Administrative
Reform,
Penguin
Press
1969,
p. 65)
y
que
se
dirige
a
transformar
« los
aspectos
fun-
damentales
del
sistema
administrativo»
(Dror,
Yehez-
kel,
«
Strategies
for
Administrative
Reform
»,
D
&
Ch,
Vol.
II,
No. 2,
1970-71,
pp.
20-21).
El
calificativo
de
reforma
de
fondo
o
mayor
ha
sido
considerado
por
las
Naciones
Unidas
como
aplicable
a
aquellos
«
esfuer-
zos
especialmente
destinados
a
inducir
cambios
funda-
mentales
a
los
sistemas
de
administración
pública
por
medio
de
reformas
en
el
sistema
o,
por
lo
menos,
por
medio
de
medidas
para
el
mejoramiento
de
uno
o
varios
de
sus
elementos
claves »
(Conclusiones
59
o
de
fondo,
de
una
manera
sistematica
y
programada.
Los
primeros
cien
anos
de
la
administraci6n
publica
mexicana
se
caracterizaron
por
una
profunda
turbulencia
en
los
aspectos
politicos,
econ6micos
y
sociales.
Los
objetivos
prepon-
derantes
en
la
primera
mitad
de
este
periodo
fueron,
en
lo
externo,
consolidar
la
reci6n
adquirida
independencia
politica
y,
por
lo
que
se
refiere
a
la
vida
interna,
establecer
una
soberania
efectiva
a
nivel
nacional.
Esto
planteaba,
por
una
parte,
decidir
la
forma
de
gobierno
(federativa
o
centralista,
de
legis-
lativo
predominante
o
de
ejecutivo
fuerte)
que
habria
de
dar
cauce
a
la
vida
de
la
nueva
naci6n;
y,
por
la
otra,
institucionalizar
las
nuevas
reglas
de
juego
que
permitirian
sus-
tituir
las
estructuras
generadas
durante
la
de-
pendencia
colonial.
En
este
mismo
periodo
el
pais
sufri6
diversas
invasiones
extranjeras
-de
las
cuales
al
menos
dos
tuvieron
alcances
mayores
-
y
presenció
dos
profundas
revo-
luciones
politico-sociales
a
nivel
nacional.
En
estas
condiciones
es
f£cil
entender
que
en
este
proceso
de
definici6n
del
modelo
poli-
tico-social
que
habria
de
adoptar
el
nuevo
pais,
aunado
a
la
necesidad
de combatir
la
dispersi6n
de
esfuerzos
y
la
consecuente
desor-
ganizaci6n
de
los
mecanismos
de
la
Adminis-
traci6n
Publica
-
bdsicamente
de
corte
colo-
nial
-
gan6
terreno
la
tesis
en
favor
de
for-
talecer
el
poder
ejecutivo.
Asi
se
explica,
en
buena
parte,
el
esfuerzo
de
los
primeros
go-
biernos
por
centralizar
y
concentrar
el
nuevo
poder
del
Estado
(2),
aunque
esto
se
hiciera
bajo
una
tesis
formalmente
federalista.
Al
desaparecer
la
administraci6n
colonial
y
mientras
se
consolidaba
el
nuevo
Estado
Nacional,
surgieron
poderosos
cacicazgos
lo-
cales
que
controlaban
vastas
porciones
del
territorio
nacional,
atomizando
y
aislando
a
las
diversas
regiones
del
pais
y dando
origen
a
frecuentes
cambios
de
gobierno.
Por
estas
razones
los
principales
intentos
de
reforma
ad-
ministrativa
de
ese
periodo
se
dirigieron
a
restablecer
los
mas
elementales
instrumentos
de
gobierno -
Hacienda,
Ej6rcito
y
Policia,
Tribunales
de
Justicia
-
y
fueron
obligada-
mente
parciales.
Muchos
de
ellos
se
agotaron
en
el
mero
anuncio
de
modificaciones
legales,
que
no
siempre
se
tradujeron
en
realidades,
bien
fuese
por
falta
de
los
instrumentos
y
recursos
apropiados
o
bien
por
falta
de
tiempo
para
llevarlas
a
cabo.
En
otras
ocasiones
estas
«
reestructuraciones
»
o
«
reorganizaciones
)>
se
reducian
a
ceses
masivos
de
personal
en
busca
de
economias
presupuestarias
o
de
medidas
politico-militares.
Fue
asi
que,
durante
los
primeros
22
anos
de
vida
independiente,
el
gobierno
federal
cont6
con
solo
cuatro
secretarias
de
Estado
(3)
o
dependencias
directas
del
Ejecutivo,
basi-
camente
encargadas
de
las
funciones
de
ley
y
orden.
No
fue
sino
hasta
1853
que
se
ins-
tituy6
una
quinta
secretaria,
la
de
Fomento
(para
impulsar
la
agricultura,
la
industria
y
el
comercio).
En
1857,
una
nueva
revoluci6n
popular
de
corte
liberal
llamada «
de
la
Reforma
»,
apoy6
a
una
nueva
Constituci6n
que,
al
tiempo
de
consagrar
las
garantias
individuales
que
ca-
racterizan
al
Estado
Moderno,
fortaleci6
al
organo
Legislativo
y
redujo
las
facultades
del
Ejecutivo
con
la
idea
de
evitar
los
extremos
a
que
habian
llegado
algunos
presidentes
ante-
riores,
en
especial
el
dictator
Santa
Anna,
cuyos
excesos
originaron
el
movimiento
re-
ferido.
Sin
embargo,
las
fuerzas
conservadoras
no
aceptaron
de
buen
grado
la
nueva
Constitu-
ci6n,
desatindose
una
lucha
interna
que
se
prolong6
de
1858
a
1861
y
que
culmino
con
la
separaci6n
del
Estado
y
la
Iglesia,
en
ese
entonces
la
principal
propietaria
de
la
riqueza
territorial
del
pais.
El
Presidente
Benito
Judrez
fue
la
cabeza
indudable
de
ese
importante
movimiento
poli-
(Continúa
nota)
contar
con
un
modelo
básico
y
unos
objetivos
bien
defi-
nidos
que
le
sirvan
de
marco
de
referencia,
así
como
de
mecanismos
institucionales
de
operación
y
de
apoyo,
que
le
garanticen
la
capacidad
científica,
técnica-
administrativa
y
política
necesaria
para
poder
revisar,
evaluar
y
proponer
los
sistemas,
los
procedimientos
y
las
estructuras
que
vaya
requiriendo
la
administración
pública
para
el
adecuado
cumplimiento
de
los
objetivos
que
tiene encomendados.
(2)
Según
Córdova,
Arnaldo,
(La
Formación
del
Poder
Politico
en
México,
Serie
Popular
Era,
No.
15,
1972,
p.
9),
durante
mucho
tiempo
el
Estado
nacional
sólo
lo
era
de
nombre,
« sin
control
efectivo
sobre
la
poblacón
y
el
territorio,
sin
autoridad
y
contenido
por
una
miríada
de
poderes
locales
cuya
autonomía
era
el
signo
indudable
de
la
debilidad
de
los
poderes
centrales
».
(3)
La
Secretaria
de Estado
y
del
Despacho
de
Guerra
y
Marina,
la
Secretaría
de
Estado
y
del Despacho
de
Relaciones
Exteriores
e
Interiores,
la
Secretaria
de
Estado
y
del
Despacho
de
Justicia
y
Negocios
Ecle-
siásticos
(ya
que
en
aquella
época
no
existia
una
clara
separación
entre
la
Iglesia
y
el
Estado
y,
por
otro
lado,
las
autoridades
eclesiásticas
estaban
encargadas
de
impartir
la
enseñanza),
y
la
Secretaría
de
Estado
y
del
Despacho
de
Hacienda.
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